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扼住执行难之咽喉——以执行征信立法为突破口
发布日期:2011-10-13 字号:[ ]

         

东阳市人民法院  何倩、张燕

论文提要:从近年执行案件的统计数据可以看出,进入强制执行程序的民商事案件比例呈明显上升趋势,当事人自动履行率逐渐下降,导致原本就有限的执行资源和力量陷入了“执行案件的浩瀚汪洋”之中。若仅仅局限于运用强制执行的手段来解决一直困扰法院的“执行难”问题,特别是、规避、逃避执行问题,很难得到根本性的解决。而建立一套完整的执行征信体系,将被执行人的失信信息纳入执行征信系统,畅通执行案件相关信息的对接、公开、查询机制,利用社会各方力量及各征信平台加重对不主动履行义务、规避执行的被执行人的失信成本,挤压其活动空间,正是切中了规避执行的要害,使执行难不攻而破。本文拟从因某公司未履行法院生效判决而影响招投标信用等级这一信用案例为出发点,在本文第一部分对执行征信系统的定义与作用进行概述。第二部分系统罗列了当前执行征信的立法现状及政策支持。第三部分对当前执行征信系统的实务操作及创新进行了分类阐述,包括但不仅限于法院网、各地信用平台等征信网络、人民银行征信系统、限制高消费令、限制出入境等。第四部分对现有执行征信机制中亟待完善的问题进行了剖析,并结合实践提出相应的建议与对策,以期对我国执行征信体系的建立与完善起到抛砖引玉之效。(全文共8810字。)

以下正文:

一、引言

台州某大型建设集团连续参加几个重大项目招标,都未顺利中标。原来两年前他们输了一起官司,4万元的债务一直没履行,在浙江信用网上留下了不良记录,这直接影响到招投标信用等级。该集团闻讯马上派人到台州市椒江区法院履行债务,并申请撤销不良记录。2010年以来,浙江省66家参与省重点工程建设项目招投标的企业主动履行了超过6个月仍未履行生效法律文书的案件236件,涉及总额超过1.39亿元,执行征信机制作用明显发挥。

在当前市场经济交往中,短期行为较为突出,社会信用体系不健全,并未形成对失信者有效的全方位惩戒机制,许多客观上能够履行的案件由于债务人的蓄意躲避而无法得到有效执行,这些都助长了践踏诚信、漠视法纪的不良风气。被执行人拒不履行法院作出的生效裁判,规避执行之风愈演愈烈,究其原因一方面是社会整体信用的匮乏,另一方面则是执行缺少威慑机制和社会惩戒机制。执行征信就是要从根本上遏制上述问题,加重逃避执行与规避执行的成本,使有履行能力的被执行人因不自动履行付出巨大的经济成本和信用代价。当前各地法院虽然在执行征信方面做出大量有益尝试。但由于立法支撑不足,使得各法院在操作过程中难免畏手畏脚,陷入于法无据的尴尬境地。同时执行征信涉及银行、房管、工商、税务等众多部门,现有法律规范散见于部门规章和地方规章,如无法律层面的立法则难以协调规制。因此将执行征信纳入强制执行法迫在眉睫。本文将主要介绍目前执行征信相关法律与政策规定,基层法院在执行征信实务操作中积累的宝贵经验及困惑,为执行征信纳入强制执行立法提供了政策理论以及法律实践的准备。

  二、执行征信系统的定义与作用

  征信源于左传:“君子之言,信而有征,故怨远于其身”,是指为了满足从事信用活动的机构在信用交易中对信用信息的需要,专业化的征信机构依法采集,调查,保存,整理,提供企业和个人的信用信息活动。执行征信是指法院为相关机构提供被执行人信用信息,对失信者在融资、投资、经营、置产、任职、就业等方面依法予以限制,利用各种社会力量加大对不主动履行义务的被执行人的制裁力度,加重被执行人的失信成本,挤压被执行人的社会活动空间,促使被执行人自动履行生效法律文书确定的义务。

执行征信系统的作用主要有:一是使市场主体的信用好坏与其经济利益、个人名誉、交易机会、生存空间直接联系,迫使其依法经营、诚信交易,避免因诚信缺失引发纠纷;一旦发生纠纷也能主动面对,积极协商,努力消减债务,自动履行法院的生效判决,从源头上解决“诉讼爆炸”和执行难问题。二是为互不熟悉的交易主体提供对方的信用记录,解决各交易主体之间信息不对称的问题,帮助当事人回避由于信息不对称形成的信用风险。三是完善整个社会信用体系的建立。

三、现有关于执行征信的立法与政策支持

  2004年最高人民法院执行办公室主任俞灵雨在全国高级人民法院执行局(庭)长座谈会上指出:下决心建立全国统一的执行案件信息管理系统。同年7月全国法院执行信息管理现场会上俞灵雨主任再次明确提出:要在建立全国法院执行信息管理系统的基础上,与国家相关部门联手,全面清剿债务人,使债务人无处可逃,最终的目的,是要使中国这个社会建立起一个机制,让债务人自己去履行法院的判决,而不是像现在这样大量的判决靠强制执行。这两次讲话体现出最高人民法院建立执行征信、执行威慑机制的最初设想。

  2004年12月,最高人民法院召开“建立执行威慑机制,构筑社会信用体系”座谈会,就建立人民法院执行案件信息管理系统,形成执行威慑机制,构筑和完善社会信用体系,与中央政法委、中国人民银行、国土资源部、建设部、国家工商总局、公安部和银监会等有关部门进行研讨。最高人民法院设计建立执行案件信息管理系统,把执行案件从立案到终结的每一个步骤程序、措施都及时录入到执行案件信息管理系统的数据库中。以此系统提供的信息为基石,与银行、工商、出入境管理等多个部门的征信系统相链接。只要被执行人信息出现在该系统中,就说明其信用出现了严重问题。在没有履行法律义务之前,其向金融机构融资、注册新公司、购买车辆、购地置产、承揽工程、出境等都将受到严格限制。

  2005年最高人民法院向全国人大作法院工作报告中提出,人民法院将改革执行工作体制,积极参与社会信用体系建设,完善执行案件信息管理系统,促进当事人自动履行生效裁判。2005年10月26日,最高人民法院下发《人民法院第二个五年改革纲要》,第19条要求:建立全国法院执行案件信息管理系统,参与社会信用体系建设,建立执行督促机制,促使被执行人自动履行义务。

同年12月中央政法委下发《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》(政法[2005]52号),明确提出:建立国家执行威慑机制。由最高人民法院将正在建立的人民法院执行案件信息管理系统有关被执行人的基本信息与人民银行的企业和个人信用信息数据库系统及工商行政管理、房地产管理、工程招投标管理、出入境管理、车辆管理等部门信息管理系统链接形成联动机制,建立国家执行威慑机制,通过限制或禁止被执行人融资、置产、出境、日常消费等手段,促使被执行人自动履行义务。该通知以党重要文件的形式对涉及执行征信各部门作出统一要求,加快了执行征信系统的建设。

2007年,修订后的民事诉讼法第231条规定:“被执行人不履行法律文书确定的义务的,人民法院可以对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境,在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息以及法律规定的其他措施。”该规定将建立执行征信体系以立法的形式进行了确立,也使人民法院执行信息纳入社会信用体系有了法律依据。

2010年7月中央纪律检查委员会、中央组织部、中央宣传部等联合下发《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》(法发〔2010〕15号),其第十一条至第十七条分别规定国土资源管理部门、住房和城乡建设管理部门、人民银行、银行业监管部门、证券监管部门、税务机关、工商行政管理部门对法院执行的协助义务,以及在各自职权范围内将不依法履行生效法律文书确定义务的被执行人录入其信用监管系统。如规定金融机构发放贷款时应当查询企业和个人信用信息基础数据库,对拒不履行生效法律文书义务的被执行人,涉及金融债权的,可以采取不开新户、不发放新贷款、不办理对外支付等制裁措施。

四、执行征信系统的实务操作与创新

随着执行征信系统的不断发展与完善,其涵盖面越来越广,所起到的督促作用及威慑作用也越来越明显。目前各级法院实务操作中主要包括以下几大类:

(一)执行征信之征信网络

1、最高人民法院网

最高人民法院2009年3月开通查询平台,只要登录中国法院网,点击“被执行人查询”一栏,输入相关检索词,即可查询到法院被执行人在履行法院裁判中的信用情况。该平台涵盖了全国法院(不包括军事法院)2007年1月1日以来新收及此前未结的执行实施案件。

各法院每周与最高人民法院网进行一次执行数据交换,即将本院执行系统中该时期内新立案件及已结案件通过数据打包导入最高法院网。相关当事人即可通过最高人民法院网查询案件的基本信息及被执行人的履行情况。该系统既促使被执行人主动履行,又为社会上的经济主体防范交易风险起到了警示作用,使交易相对人在与该被执行人进行交易时能更加谨慎。

2、浙江省信用浙江网

“信用浙江”网站是浙江省信用中心向社会公众提供企业信用服务的网络窗口。浙江法院提供的被执行人未履行生效裁判的失信信息,与工商、质量、税务等30余个省级部门和系统提供的企业公共信用监管信息,构成了浙江86.2万家企业较为完整的企业公共信用档案;与公安、教育、司法等10余个省级部门和系统提供的个人公共信用监管信息一道,构成了浙江4574万自然人的个人公共信用档案。截至2010年9月,社会查询企业和个人信用记录约614.1万次。访问“信用浙江”网站的用户可以直接查看企业失信或诚信的公示信息。如法院的失信信息与工商局的工商年检信息、地税局的欠缴税信息、物价局的价格违法查处信息等共同构成被执行人的信用记录并以A、B、C、D作为企业“信誉度”的优良划分。浙江在全国省级政府招投标领域率先推行使用第三方信用报告制度,公共监管记录作为信用报告的重要组成部分,直接关系信用报告等级的高低,进而影响投标企业评标得分情况。执行不良信用记录会使企业招投标信用等级直接打折扣,不少企业因此未中标。例如浙江省一建设集团及关联公司为执行不良信用记录付出代价后,今年4月主动履行了6起未执行案件,涉案总金额达2300多万元,未履行时间最长的为3年。

(二)征信系统之执行曝光台

1、执行曝光台

执行曝光台的基础即曝光执行,即执行法院对于那些具有一定履行能力而故意长期拖欠债务不履行的单位和个人,定期或不定期的在当地的报纸、广播、电视台、互联网等媒介上公布其“黑名单”,包括被执行人的姓名(名称、法定代表人)、身份证号码、住址、案号、案件性质(案由)、尚未履行的金额、被执行人拒不履行的法律后果、举报电话等,必要时附被执行人的照片,以引起社会公众的广泛关注与监督。通过曝光,不仅给被执行人造成一定的心理压力及舆论压力,而且增强了对社会大众的法制教育,变人民法院的专门执行为全社会参与的整体执行。

2、悬赏执行

2005年12月,中央政法委在《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》中明确指出:“建立执行财产线索举报悬赏制度,以动员全社会力量及时发现被执行人的财产”。这一通知下发后,各地法院先后出台了“悬赏执行”制度,而悬赏执行往往作为执行曝光中的一种激励手段,目的在于通过一定的利益趋动,动员社会自发力,加大“老赖”行为的发现概率,使“老赖“及其财产无处藏身,更好地促使法律文书的应然效力变为实然效力,提高执行效率。

在实际操作中,当执行案件存在下列情形之一时:被执行人为逃避债务而下落不明,其可供执行的财产不足以清偿全部债务的;被执行人有能力履行而拒不履行,且有转移、隐匿财产可能的;被执行人未向法院申报或不如实申报财产,法院依职权在穷尽执行措施后又无法查明被执行人及其财产状况的,申请执行人可向法院提交悬赏承诺书,承诺从执行到位的标的额中优先给付事先承诺的一定比例的奖金悬赏。法院经审查通过后即可在执行曝光的一些案件中附加悬赏执行条件,而悬赏金额则由申请执行人自行确定。目前厦门市集美区人民法院的最高悬赏奖金已达到执行到位标的金额的20%,北京市第一个成功领取21万元赏金的案例也亦出现,可见悬赏执行在司法体制内实现了公力救济与私力救济的有效结合,在一定程度上缓解了执行难,但关于该制度的法律规定及具体制度设计如悬赏设定的最高金额、举报人如何确定、奖金的交付等仍亟需立法进一步的统一及规范。

(三)执行征信之中国人民银行征信系统

中国人民银行征信系统是由中国人民银行组织商业银行建立的信用信息共享平台,包括企业信用信息基础数据库和个人信用信息基础数据库。主要为商业银行和个人、企业及相关组织提供信用报告查询服务,为金融监管提供统计信息服务。各商业银行已将查询企业和个人信用报告作为贷款审批和信用卡发放、担保人审核及贷后管理的必经程序,该系统在防范和化解信贷风险的工作中发挥着十分重要的作用。

人行征信系统承载着庞大的信用数据,各商业银行放贷均以此作为申请贷款人的信用标准,现各地法院都以不同形式将法院执行案件相关信息纳入该系统,人民银行亦将不履行生效裁判文书义务作为评定企业及个人信用情况的标准之一,法院与金融系统之间实现信息共享、资源互补、良性互动。以我院为例,从2008年底开始,东阳法院即与东阳市人民银行征信系统实现了无缝对接,即每月定期将不履行生效法律文书确定义务的被执行人相关信息(如被执行人的姓名、身份证号码、组织机构代码,未履行标的额等)制作成表格报送人民银行,待其履行完毕后次与人行征信系统进行数据交换,撤回被执行人在人民银行的关于不履行生效裁判义务的不良记录。如此一来,只要被执行人在法院的执行案件没有履行完毕,其在向银行申请贷款时就会受到限制,从而迫使债务人依法积极履行义务,形成“自觉履行处处通行,拒不履行寸步难行”的高压威慑和失信惩戒机制,营造有利于法院执行工作的良好社会环境,提高执行效率。

(四)执行征信之限制高消费令

《最高人民法院关于限制被执行人高消费的若干规定》已于2010年10月1日正式实施,对那些有履行能力,且各项消费行为明显超出无财产者的水平,但拒不执行法院生效法律文书的“老赖”,将采取“限制高消费”的严厉措施,通过限制其超出合理水平的消费来督促其履行义务。如被执行人为自然人的,以其财产支付费用用以在星级以上宾馆、酒店、夜总会、高尔夫球场等场所进行高消费;购买不动产或者新建、扩建、高档装修房屋;旅游、度假;子女就读高收费私立学校等九类非生活和工作必需的高消费行为被明令禁止。

具体做法即法院首先发出敦促执行通知书,敦促被执行人在限定的期限内履行义务或与申请执行人达成执行和解协议,被执行人在限定期限内仍不履行生效法律文书所确定义务的,再向被执行人发出限制高消费令,并载明限制高消费的期间、项目、法律后果等内容,必要时也可在相关媒体上进行公告。限制高消费令作为新兴产物,目前媒体关注度较高,不可否认该制度对促使一部分被执行人履行义务起到了推动作用,但目前来看威慑意义大于实际操作意义。因为限制高消费令的实施存在着“谁来监督”“谁来协助”的问题。解决这一困境的最有效方法就是制定强制执行法时赋予申请人、案外人举报的权利,明确上述单位的协助执行义务,使限高令处罚力度落到实处。从根本上说,只有在全国范围内建立完善征信制度,利用更广阔的信息共享平台对被执行人的融资行为、高消费行为及转移财产等逃避债务行为进行更有效的限制及监督。

(五)执行征信之限制出境

随着我国经济、社会的快速发展,公民申请出国和外国公民申请入境的人数与日俱增,为了加强对被执行人出境的控制,有效地防止被执行人通过出境达到逃避债务或转移财产的目的,07年修订的《民事诉讼法》已将限制出境作为一项新的执行措施,改措施已在一些法院取得了良好的成效。

在执行过程中,“不准出境人员通报备案制度”(以下简称“报备制”)已成为执行人员限制被执行人出境的主要方法之一。法院根据案件具体情况,向公安出入境管理部门提供相关信息,并制作《不批准出境人员通报备案通知书》,包括不准出境人员的姓名、别名、性别、出生日期,身份证号码、户籍所在地、现住址、工作单位、证照名称及号码、报备期限、报备事由等,出入境管理部门据此对报备对象持证照情况进行核查,并将报备对象列入拒签出境证照的范围。发现报备对象已有出境证照的,即及时依法扣留、收缴、吊销其证照或宣布其所持证照作废,并及时告知报备单位。

五、执行征信亟待规制的问题

目前执行征信虽在我国取得一定成效,但由于体制上的原因,执行征信信息呈现管理多头、征信信息分散、规定不一、信用数据市场开放度低、未建立全国统一多部门数据整合系统、社会公众缺乏对执行征信信息的正常获取和检索途径等缺陷。执行征信的进行一步发展及完善缺乏立法与技术支撑,其威力远未完全发挥。以东阳法院为例:2010年共向人民银行对接被执行人数据4904条。仅有10件案件的被执行人迫于此压力自动履行,占全年征信对接案件的千分之二。

图表 1:2010年度东阳市人民法院因征信原因自动履行案件数与全年对接案件数的比例

(一)以高位阶的强制执行立法形式固定成功经验,增强可操作性。目前各基层法院的执行征信工作开展进度相差较大,整体来看,东部优于中西部,沿海优于内地。将现有成功做法以立法形式固定,推行全国,不仅促使各法院积极建立本院的执行征信系统,更以法律义务形式促使当地银行、工商、房管、国土等部门配合,使法院脱离“孤掌难鸣”的尴尬境地。唯有各地各部门的整体配合,执行征信才可能逐步完善,征信信息才能够更加完善,也才有可能最终实现全国执行征信联网。此外,应在强制执行法或其后的司法解释中细化对悬赏执行、限高令等执行征信手段的操作规程,如赋予申请人、案外人对被执行人高消费举报的权利,并对悬赏金额、交付方式进行规范,并对举报人加以保护等。

(二)完善全国征信联网,让执行征信成为反规避执行的利器。当前不少部门纷纷开始探索建立不良信用记录制度,工商、银行、法院、公安都逐步形成了各自的失信“黑名单”,但条块分割、各自为政,难以形成覆盖全民全社会、系统的、资源共享的信用记录制度。这也让“老赖“钻了漏洞,转移资金财产、多头开户。目前除最高人民法院网的被执行人查询平台外,如“信用浙江”等征信系统范围仅覆盖某省或某市,即使各地均建立执行征信,但从全国来看仍处于支离状态,执行征信的威力远远未得到发挥。如一被执行人企业因未履行完毕生效法律文书确定的义务,其当然在本县市银行无法获得贷款,倘若不联网,该企业便可在周边县市甚至临近省市取得贷款,达到规避执行的目的。执行征信涉及众多部门,千头万绪,只有全国性的强制执行法作出统一规定,各部门才有可能在此基础上制定部门规章或实施细则,最终建立起全国性执行征信系统。该系统一旦建成,不仅对被执行人产生巨大震慑力,执行人员也可通过该网络随时掌握被执行人的情况,随时向社会公布被执行人的违法情况及失信信息,让被执行人逃避或规避执行的成本达到无利可图的程度。这是促使社会逐渐形成诚实守信,遵纪守法的强有力的无形之手。同时,全国性信用信息开放使得法院取得的信息更全面更真实可靠,使法院的执行更高效迅速,不仅节约了执行成本,减轻了当事人的负担,最终增加了当事人对法院的信任,维护了法律的威严。

(三)畅通执行征信机制,以立法形式明确不履行协助义务的法律后果。现有司法解释与政策虽对部分单位、部门的征信协助义务予以规定,但未明确不及时履行义务的处罚措施。以限制高消费令为例:在现有技术条件下,法院不可能将限高令发往所有被执行人可能涉及的高消费单位,因此建立一个庞大的征信网络迫在眉睫。同时从上述单位角度出发,拒绝被执行人消费的行为损害其利益,这与其追逐利益最大化的根本宗旨相悖,如无法律层面的强制处罚机制,这些有协助义务的单位不可能自觉自愿协助法院的执行,最终导致限高令等强制执行措施流于形式。要解决这一困境不仅需明确涉及征信内容的相关单位的协助执行义务,更要使处罚落到实处,如对不履行或消极履行协助义务的单位或直接责任人予以罚款、向其上级主管部门发司法建议书建议对相关责任人予以处罚等。

(四)私权与公权的博弈,以立法形式界定征信信息开放、使用程度。目前在实务中由于缺乏法律细致规定,对于是否向公众公开被执行人照片、住址等涉及个人隐私的问题,承办人往往觉得难以把握。执行征信系统将被执行人的失信信息予以公开,虽然是属于被执行人不履行生效法律文书的代价,但其中的部分信息也属于个人隐私的范畴,对公开的程度与范围应当仔细考虑。如果只强调公开被执行人相关信息予以惩戒,不顾及信息公开的范围与强度,可能会对被执行人造成过度的不良影响,甚至会给别有用心的人提供可乘之机,败坏当事人的信誉和公众形象。因此,需有法律进一步明确失信信息纳入执行征信系统的范围、征信信息公布的范围与强度、一旦履行法律义务后失信信息撤回的时间以及对个人权利遭受侵害时的救济途径、侵权人的法律责任等。

结语:

若法院的生效法律文书得不到切实执行,那么再公正的判决到最后也是惘然,所谓迟来的正义非正义,因此才有了“执行难,难于上青天”的感叹。而建立执行征信机制恰是破解执行难的有效途径之一,但其建设之路犹如一条天路,任重而道远发动各界力量建设执行征信机制以破解执行难势在必行。民事执行改革已悄然开启,笔者坚信:执行征信机制的建设道路虽是曲折的,但前途必定是光明的。通过社会各界、不同部门持之以恒的共同努力,我们一定能够使执行征信机制逐步步入规范、高效的运行轨道,使执行工作走出困境、步入坦途,为依法治国、建设社会主义法制国家的宏伟事业作出应有的贡献。




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