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信赖保护原则与政府诚信
发布日期:2012-02-27 字号:[ ]

--兼论我国信赖保护原则的完善

钱萍

论文提要:信赖保护原则最早是由德国行政法院根据法律安全性原则和诚实信用原则逐步发展和确立起来的。后来,许多国家和地区相继效仿,信赖保护原则逐步成为行政法方面的一项基本原则。我国的信赖保护原则起步较晚,2004年施行的行政许可法》首次将其规定为行政许可的基本原则。对于信赖保护原则,不仅要加强立法的构建,而且要从行政上、司法上保障它在现实生活中真正的施行。反观我国的行政管理实践,与信赖保护原则的要求尚有大的差距。本文从信赖保护原则的基本涵义入手,揭示信赖保护原则对构建诚信政府的重要性并对我国信赖保护制度之不足和完善予以探讨

(全文共6225字)

从三则案例说起。案例一:2006年3月2日凌晨,从湖北武汉到北京发展的“超级玛丽”演唱组合成员罗惊、韩萱的朋友刘然因一直与二人联系不上,遂向北京市110报警称:罗惊和韩萱可能在租住房内出事了,也许是煤气中毒,并请警方帮助。后约15分钟警察才来到警情现场,引发了人们对110的“5分钟承诺”的思考和讨论。案例二:2007年10月12日,陕西省林业厅召开新闻发布会,宣布“镇平县发现野生华南虎”,一时间引起了媒体、专家、民众的热议与质疑。2008年2月4日,该林业厅发布《向社会公众的致歉信》称:新闻发布会是在未按规定履行审批手续,也未对华南虎照片拍摄情况进行实地调查,在缺乏实体证据的情况下,就草率发布华南虎的重大信息。案例三,2005 年秋,我国内蒙古、湖南、安徽等地发生了严重的禽流感疫情,为了防止疫情的扩散,三地共捕杀销毁各类家禽138323只。在有效控制疫情的同时,当地政府对疫区病禽和疫点周围三公里范围内扑杀的家禽给予合理补偿。上述前两个案例中,行政行为相对人都对行政主体行为产生信任,而期待发生的结果没有发生,相应的利益也得不到保障。第三个案例中,对已经感染疫情的禽类强制免疫和捕杀属于政府行为,政府做出的行为有法律根据,但毕竟给养殖户和养殖企业造成了损失,政府就要给予补偿,这正体现了信赖保护原则

 一、信赖保护原则的基本涵义

()信赖保护原则的概念

 信赖保护原则二战后德国首先得到发展,现已成为许多国家行政法的一项重要原则。信赖保护原则的基础是公众对国家及国家权力的信任,这种信任是公众安全性和其工作、生活行为有明确预期的基本前提。德国学者把信赖保护原则概括为:撤销违法行政为必须区分负担性和授益性行政行为,对于违法的负担性行政行为,在其相对人已不可诉请撤回之后,行政机关仍得全部或一部分撤销之。但对于授益性行政行为原则上不可以撤销,这是因为受益人对此行政行为的信赖应受到保护。有的学者则认为,信赖保护原则是指:基于维护法律秩序的安定性和保护社会成员正当权益的考虑,当社会成员对行政过程中某些因素的不变性形成合理信赖,并且这种信赖值得保护时,行政主体不得变动上述因素,或在变动上述因素后必须合理补偿社会成员的信赖损失。我国理论界普遍地把信赖保护原则界定为:行政相对人或第三人对行政主体的行政行为的确定性形成合理信赖,且这种信赖值得保护时,行政主体不得变更、撤销或废止该行政行为,如因公共利益需要或者行政行为违法而确需变更、撤销或废止时,必须对行政相对人或第三人造成的损害予以补偿或赔偿。

(二)信赖保护原则的内涵

信赖保护原则是现代宪政的重要基础,要求行政机关遵守和履行承诺,不得擅自改变已经生效的行政行为。行政机关公布的信息必须全面、准确、真实;行政机关发布的政策和所做出的决定要保持相对稳定,不能朝令夕改;确需改变的要尽可能给行政相对人合理的预期,由此造成相对人损害的,行政机关要依法给予补偿。落实这个原则,要求政府想问题、办事情务必缜密、周到、慎重。

概括地说,信赖保护原则的内涵主要包括以下三层意思一,行政行为具有确定力和公定力,即行政行为一经作出,非有法定事由和经法定程序不得随意撤销、废止或改变。第二,行政机关对相对人作出授益行政行为,即使事后发现有违法情形,只要这种违法情形不是相对人过错造成的,一般不得撤销或改变。第三,行政行为作出后,如事后发现有严重违法情形或可能给国家、社会公共利益造成重大损失,必须撤销或改变,行政机关对撤销或改变此种行政行为给无过错相对人造成的损失应给予补偿或者赔偿

二、信赖保护原则对构建诚信政府的重要性

(一)政府诚信的制度缺失

中国自古以来将诚信”视为修身立国之根本孔子曰“人而无信不知其可也”,意思是一个人不讲信用就不能立身处世有着诚实守信传统美德的中国今天却正遭受着前所未有的信任危机近年来,北京武汉等地方人大代表和政协委员纷纷在地方两会期间提出议案呼吁加强立法建立社会信用体系和失信约束惩罚机制在民间有人倡议设立“诚信日”,力图将中国的“诚实守信的传统美德发扬光大这种倡议表明了人们对诚信重归社会的期盼。实践中政府不守诚信的事件也不时见诸新闻媒体如某著名景点的政府部门一度违法审批大量违章建筑直至有关国际组织出面交涉行政机关又一纸下令拆除了这些早就发了准生证的建筑业主损失惨重。再如2008年陕西高考移民集体诉讼案,由于不符合当地政府的规定,对已发了准考证的考生取消了考试资格。政府失信导致公民与政府之间的信任与协作关系受到破坏动摇了法治政府的根基一个政府要在全社会建立起良好的信用氛围它首先必须自己是一个信用的政府政府诚信是当代法治目标的内在要求是民主政府必备的品质也是行政效率的必然要求要使各级政府谨慎地恪守诚信之德,重要的途径是将其权力运行纳入法制轨道只有用法律的形式将政府的权限范围政府权力运行的各个具体环节、特别是政府的责任固定下来才是保障政府诚信于民的最好办法

(二)信赖保护原则是政府诚信的法制体现。

从英、美日等国来看诚实信用原则不仅为私法领域的帝王原则而且在公法领域也得以具体运用而成为政府诚信的法制约束在德国民法典规定的诚信原则被适用于公法领域并结合法的稳定性原则逐渐演化发展出行政法上的行政信赖保护原则我国民法通则和合同法虽然都规定了诚实信用原则但诚实信用原则长期以来没有成为行政法上的基本原则现实当中大量的政府不守信的现象也源于缺乏必要的法律限制2004我国行政许可法首次明确了政府诚信与公民信赖保护原则这一原则对于促进诚信政府与法治政府的形成具有不容忽视的深远意义由于受传统权力思想的影响,行政机关认为因公共利益而行使职权,可以不考虑行政相对人的利益,造成政府在某些决策上的随意性、任意性,对因政府不诚信而造成公民损害的,政府常常不承担责任。但是,随着政府在社会生活中扮演的角色越来越重要,政府职能的不断扩大,国民对政府的信任、依赖程度也不断增大,对政府的要求也越来越高。政府要取得国民的信赖,必须有良好的诚信度,这就需要政府在实践中谨慎贯彻信赖保护原则。同时,政府的诚信,不仅有利于减少腐败现象的发生,而且也提高了行政效率。

我国行政信赖保护原则的现状和完善

 (一)我国行政信赖保护原则的现状和不足。

2004年实施的《行政许可法》在我国行政法律规范中第一次引入了信赖保护原则。该法明确规定:“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变己经生效的行政许可。”行政许可信赖保护原则的确立限制了政府的行政权,保护被许可人的信赖利益。《行政许可法》所确立的信赖保护原则表明其核心是“政府行为要讲信用”,要求行政许可活动具有真实性、稳定性和善良性,行政机关制定的规范或作出的行为不能变化无常,不能溯及既往,公民基于对行政机关信赖所作的行为,应得到行政机关的保护。2004 322日国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》,则将政府的诚信建设从行政许可推广到了全部行政领域。“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序,行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定;因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的,应当依照法定权限和程序进行,并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”它反映了行政机关自身已经认识到保护信赖的重要性。

虽然我国行政法领域已确立了信赖保护原则,但仍然有很多不足之处:

1、适用范围过于狭窄。信赖保护原则作为行政法的一项基本原则,应贯穿于行政权力运行的全过程。应该既可适用于具体行政行为,也可适用于抽象行政行为;既可适用于授益行政行为,也可适用于负担行政行为。但目前我国仅在《行政许可法》中确立了信赖保护原则,即该原则只适用于行政许可这一授益行政行为。对于其他各类行政行为是否适用信赖保护原则,尚无法律的明文规定。

2没有完全确立起信赖保护的有效途径。理论上,对相对人的信赖利益主要有两种保护方式,即存续保护和财产保护。存续保护是指,因行政行为而产生的行政法律关系主体之间的法律关系,不论其是否合法,一律要稳定行政相对人所信赖的法律状态。财产保护是指,在必要时打破原有法律状态,而对行政相对人因信赖行政行为而遭受的损失予以财产上的保护。我国目前的行政许可法对行政相对人的信赖利益保护主要还是采用不完全的财产保护,对于存续保护没有明确、有效的救济途径。而财产保护又主要是行政补偿,行政补偿是国家调整公共利益与个人利益、全局利益与局部利益之间关系的一项基本制度,也是与信赖保护原则直接相衔接的重要保障措施。在我国,近年来虽已有一些单行法律、法规对行政补偿作了规定,但从总体上讲,行政补偿并未形成制度。而且也存在补偿范围过窄、缺乏统一的补偿标准、补偿程序混乱等问题。这些问题的存在,不利于在我国全面贯彻信赖保护原则保护行政相对人的合法权益,也不利于我国行政法治建设的推进。 

 3、没有明确界定公共利益的涵义。《行政许可法》规定了行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可的唯一情形为了公共利益的需要。这样的规定不仅过于单一,而且由于对公共利益没有统一、明确的解释,很容易造成行政机关对公共利益的滥用。如果能够合理利用信赖保护原则的几种排除保护情形,在行政许可法中赋予行政机关预先保留变更或撤销行政许可的权利,通过听证、协商等方式与行政相对人约定具体、明确的变更、撤消情形,这样做不仅可以事先给予相对以合理的预期并减少其信赖利益受损的可能,也可以通过这样的保留方式使行政机关在实施行政许可过程中对被许可人更为有效的监督。

4、立法实践中缺乏对行政不当行为的约束。行政许可法第六十九条对行政机关自身的违法、越权等情况下作出的行政许可笼统的规定为可以撤消,而不管相对人是否善意、有过错,这样的规定明显信赖保护原则相悖。信赖保护原则要求,只要被许可人是基于合理的信赖并善意的取得该利益,那么行政机关自身的错误或者是违法行为的后果就不能由行政相对人来承担。因此,应在立法中规定因行政不当行为造成相对人损失的,由行政机关承担赔偿责任。

(二)我国行政法中信赖保护原则的完善
  行政信赖保护原则不仅是抽象的原则,还应该是可以具体适用的制度。要对信赖保护原则加以完善,这有赖于一系列具体制度的建立。

 1、完善行政立法:(1)将信赖保护原则作为一项基本原则纳入行政法和行政程序法。当前,在我国逐步完善社会信用体系建设的同时,加快政府信用建设,取信于民,就必须把信赖保护原则作为一项基本原则写入行政法和行政程序法,这样才能规范政府的所有行政行为。信赖保护原则作为行政法的基本原则之一应该在行政程序法的总则中加以规定,在分则和其他的单行法律法规中可将信赖保护原则进一步细化成具体制度,明确规定行政信赖保护的条件、方式和时效,增加信赖保护原则的可执行性(2)在行政行为的撤销程序上,采用严格法定主义。第一,可撤销类型法定。行政法可明令禁止撤销具有金钱或物之给付内容的行政行为,同时规定对非物质的行政行为尽管可以撤销但须依据信赖保护原则给予相应补偿。第二,撤销程序法定。在行政程序法中统一规定听证程序为撤销各类行政行为的必程序,另外可在各单行行政法中规定各类具体行政行为撤销的特殊程序,规定整个撤销程序都要接受司法程序的监督。第三,可撤销期限法定。行政机关若能无限期地享有权力去撤销具体行政行为,会对社会成员造成不利。应该规定行政机关在知道具体行政行为违法性之日起2年后或者具体行政行为作出之日起5年后丧失撤销权。(3)完善行政补偿立法。许多国家和地区都规定了对相对人因信赖行政行为而遭受财产损失给予合理补偿。我国尚无信赖利益补偿的统一性、原则性和指导性规定,个别单行法对某些行政管理领域的行政补偿问题的规定,范围、标准不一,这使得公民的信赖利益无法得到实质保障,政府的诚信也因此大打折扣。因此,必须加强行政补偿立法,主要应从以下几个方面入手一、明确补偿标准。应以实际损失为补偿下限,以期待利益为补偿上限,赋予行政机关自由裁量权,这样既维护了法的权威,又平衡了公共利益与个人利益之间的关系,维护了公共行政秩序,有利于社会经济、政治的稳定发展。二、规范补偿的程序。我国目前行政补偿缺乏相关的程序规范。《行政许可法》第条只是笼统的规定:“行政机关应当依法给予补偿”,但是怎样补偿,依照什么样的程序进行补偿没有是确的规定。。
   2、规范行政执法:(1转变思想观念,增强服务意识信赖保护原则最终能否切实发挥其应有的功能,取决于一国的社会政治状况和法制观念。当前我国正在构建服务型政府,政府及其工作人员不应把信赖保护视为是对社会成员的恩惠,而要明确这是一项必须履行的公法义务,将信赖保护原则内化为行政主体的自愿自觉,只有这样才能更好地保护相对人的合法权益。2严格执法程序促进行政行为程序化法治行政的本质特征和要求是行政执法的程序性,法治行政与实现行政程序性要求是分不开的。当前我国政府在行政执法过程中,法定程序缺失和适用不当的情况逐渐得到了纠正,但仍然较为普遍。有必要建立一套科学、公平、合理、客观严密的行政执法程序,使行政机关及其工作人员严格按照法定的程序工作。只有这样才能建立起公民对政府的信赖。(3完善行政复议制度涉及信赖保护的案件进入复议程序之后,复议机关经审查后认为当事人具有值得保护的信赖利益的,应当进行保护,使该问题在复议阶段得以解决,避免当事人的讼累。。
  3、加强司法保障:(1建立行政判例制度为了保证信赖保护原则的良好用,很多国家都通过司法判例加以固定化。因为信赖保护原则属于比较抽象、具有弹性的法律原则,而社会生活纷繁复杂,法官在审理关于信赖保护的具体案件中,需要斟酌信赖是否值得保护,衡量公共利益和信赖利益孰轻孰重,裁判没有统一标准,自由裁量较为突出。为了保证国家法律适用的统一,我国应当建立行政判例制度,通过公布行政判例归纳具有普遍意义的适用规则,规范各级法院的司法裁量权,使信赖保护原则的适用有章可循,落实到位2确保其他规范性文件得到有效的监督。信赖保护的范围既包括相对人对具体行政行为的信赖,也包括对抽象行政行为的信赖。通过司法审查,溯及既往或以其他方式损害相对人信赖利益的规范性文件将不能生效或失去效力,从规范层面上解决相对人的信赖保护问题。行政规范性文件能够得到有效监督,当事人的信赖利益也得到了保护

“水能载舟,亦能覆舟”。政府之所以代表人民来管理社会根本动力源自人民对其的信赖,如果这一信赖利益遭到破坏,政府统治的合理性基础将不复存在行政信赖保护原则是构建和谐社会的需求,是倡导权利平等的召唤,是建设法治政府的要求,是发展市场经济的需,可以说信赖保护肩负着重大的历史使命。而一项原则在一个社会和国家当中真正有效地贯彻实施,不是一朝一夕的事情,也不是一蹴而就的。信赖保护原则在法律中的确立只是万里长征的第一步,实现信赖保护,我们的路还很长。我们相信,在一个倡行法治推崇公法的新世纪,这种具有深切人文关怀的行政法治原则一定能够得到最终的确立和切实的贯彻




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