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金华现代农业科技服务有限公司诉金华市金东区农林局农业行政处罚案
发布日期:2013-07-26 字号:[ ]

【裁判要旨】

《中华人民共和国行政处罚法》虽未明确将没收“数额较大的违法所得”列为应当告知举行听证的权利的情形,但上述没收行为与“较大数额罚款”本质相同,同样对行政相对人的财产有较大影响,因此,行政机关也应当在行政处罚前告知行政相对人享有听证的权利,否则视为行政程序违法。

【案例索引】

金华市金东区人民法院(2007)行初字第9号(2007年12月13日)。

【案情】

原告:金华现代农业科技服务有限公司,住所地金华市金东区江东镇雅金村。

法定代表人:蒋雪泉,经理。

被告:金华市金东区农林局,住所地金华市金东区光南路1379号。

法定代表人:郭文洁,局长。

第三人:北京中植科华农业技术有限公司,住所地北京市通州区永乐经济开发区A区102号。

法定代表人:李滨,董事长。

金华市金东区人民法院经审理查明:2007年6月21日,被告金东区农林局根据举报,对原告金华现代农业科技服务有限公司的经营情况进行了检查。在原告的仓库里发现原告经销的农药存在一证多用、擅自修改农药标签的行为。同年7月2日,被告以原告销售修改标签内容的农药为由立案查处。金东区农林局认为,原告于2007年3、4月份从第三人北京中植科华农业技术有限公司(以下简称北京中植公司购进的 氟硅唑微乳剂(香鲜)248件,白腐香鲜 微乳剂、白腐香鲜伴侣微乳剂各件,白粉香鲜5%微乳剂50件,极品霜疫香鲜微乳剂20件,霜霉香鲜微乳剂112件,有效成份相同,都使用同一个登记证号,使用范围和对象都作了修改,且部分农药已销售给当地农民和葡萄基地,总销售额为143078元,除5%氟硅唑微乳剂(香鲜)外,其余农药属擅自修改标签的农药。金东区农林局于2007年7月27日通过邮局向原告寄送事先处罚告知书,后又向原告经营场所的工作人员留置送达了该告知书,并对送达现场拍摄了照片。事先处罚告知书向原告就处罚内容、收到该告知书之日起三日内有权向被告提出陈述、申辩的权利进行了告知,但未就听证权利进行告知,也未组织听证。2007年8月15日,被告以原告的上述行为违反了国务院《农药管理条例》第二十条的规定,并依据该条例第四十条第一款第三项的规定,对原告作出了金东农林(农药)罚[2007]111号行政处罚决定书:一、警告;二、没收违法所得143078元。次日由被告工作人员将该处罚决定书向原告经营场所的工作人员作了留置送达,金东区江东镇政府三名工作人员作为证人在该处罚决定书的送达回证上签名予以证明。

原告金华现代农业科技服务有限公司起诉称:原告因基地作物用药需要,于2007年3、4月份从第三人北京中植公司购进一批农药。原告购进该批农药的目的系用于承包或参股的基地上使用,没有投放市场。2007年7月,被告有关人员为报复原告,在没有事实依据、也未对该批农药使用效果进行检验、鉴定的情况下,利用职权强行说原告的该批农药属于修改标签内容的农药,也没有核实销售数量就擅自认为原告总销售额为143078元,并以此为据对原告作出了处罚。原告认为,原告没有实施擅自修改标签内容的行为,购进的农药也没有投放市场,不存在社会危害的结果。被告对原告作出处罚决定前,也没有告知原告有要求听证的权利。因此,被告对原告的处罚认定事实不清,主要证据不足,适用法律、法规错误,且违反了法定程序。请求撤销被告作出的上述行政处罚决定书。

被告金东区农林局答辩称:2007年6月21日,被告经人大代表投诉查处的原告经营伪劣产品、套证、一证多用等问题事实证据确凿。因无法送达行政处罚事先告知书,被告于同年7月27日通过邮局送达。在被告告知后没有任何申辩、听证及其他要求的情况下,被告根据《农业行政处罚程序规定》第四十二条规定,同年8月15日下达了金东农林(农药)罚(2007)111号行政处罚决定书。次日在金东区江东镇3名干部的证明下,将处罚决定书送达给原告法定代表人蒋雪泉的妻子。被告作出的上述处罚决定,认定事实清楚,证据充分,适用法律正确,办案程序合法,处罚内容适当。请求维持被告作出的上述处罚决定。

第三人北京中植公司陈述称:涉案农药系第三人生产事实,但该农药并未投放市场,只是用于基地试验,因第三人在北京,所以委托原告代为管理,农药的标签是第三人出厂时就标有的,原告没有擅自修改标签。

【审判】

金华市金东区人民法院审理后认为:行政机关在作出具体行政行为时,应当遵循合法性及合理性原则。同时,在处罚程序上还应当遵循正当程序原则。我国《行政处罚法》从充分保护行政相对人合法财产权益的角度考虑,对“较大数额罚款”作出了不同于简易及一般行政处罚程序的听证程序规定。对于“较大数额违法所得”的没收,《行政处罚法》虽然未规定行政机关应当告知相对人听证权利,没收“较大数额违法所得”作为一种较重的行政处罚,其与“较大数额罚款”相比,两者只是在适用的范围和条件上有所不同,但从相对人经济利益都会受到较大影响这一点而言,两者没有本质的区别。因此,对没收“较大数额违法所得”这种比较重的行政处罚也应有与之相对应的处罚程序,应同“较大数额罚款”一样适用听证程序。最高人民法院于2004年9月4日对新疆维吾尔自治区高级人民法院作出的(2004)行他字第1号《关于没收财产是否应进行听证及没收经营药品行为等有关法律问题的答复》明确“行政机关作出没收较大数额财产的行政处罚决定前,未告知当事人有权要求举行听证或者未按规定举行听证的,应当根据《行政处罚法》的有关规定,确认该行政处罚决定违反法定程序。”而根据农业部2006年7月1日施行的《农业行政处罚程序规定》第四十二条第

二款“前款所指的较大数额罚款,地方农业行政处罚机关按省级人大常委会或者人民政府规定的标准执行;农业部及其所属的经法律、法规授权的农业管理机构对公民罚款超过三千元、对法人或其他组织罚款超过三万元属较大数额罚款。”规定的精神,被告对原告作出没收违法所得143078元的处罚显然属于“数额较大”的范畴。据此,被告金东区农林局在对原告擅自修改农药标签的行为进行处罚时,未告知原告享有听证的权利,也未组织听证,属程序违法,依法应当予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第(二)项第3目之规定,判决:撤销被告金华市金东区农林局于2007年8月15日作出的金东农林(农药)罚[2007]111号行政处罚决定书。

一审宣判后,双方当事人未在法定期限内上诉,本判决已发生法律效力。

【评析】

我国行政处罚法第四十二条只列举了行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前应当告知行政相对人有要求举行听证的权利。而对于没收数额较大的财产或违法所得,行政处罚法并未要求听证的规定。但是,行政处罚法在列举了上述三种应当告知听证权利的情形后加了“等”字。如何理解该法中的“等”是本案的关健所在。该法中的“等”是“等内等”还是“等外等”,实践中有两种观点:一种观点认为,行政处罚法中的等应当是“等内等”。理由是,行政处罚法既未将没收数额较大的财产和违法所得列入处罚前应当告知听证的内容,就不应当扩大处罚前告知听证权利的范围;另一种观点认为,从有利于保护行政相对人合法权益的角度出发,行政处罚法中的“等”应当是“等外等”。理由是,第一种观点显然与法院应当对具体行政行为进行合法性审查的要求相悖,也不利于最大限度地保护行政相对人的合法权益。同时,行政机关在作出上述没收处罚前,向行政相对人告知听证权利,并不违反法律、行政法规,也不会增加行政机关的负担。相反,这种处罚更能体现“人情味”。我们倾向第二种观点。从告知听证权利属于法律规定给予行政相对人的救济途径来看,没收较大数额的违法所得同样也是涉及行政相对人重大经济利益的一种较重的行政处罚,它与“较大数额罚款”相比,两者只是在适用的范围和条件上有所不同,但从相对人的经济利益都会受到较大影响这一点而言,两者没有本质的区别。根据本案被告提供的农业部颁布的《农药管理条例实施办法》第四十一条规定的“本《实施办法》所称‘违法所得’,是指违法生产、经营农药的销售收入”这一表述看,其违法所得应当包含成本,故行政机关没收的违法所得中有一部分是相对人的合法财产,与罚款处罚本质相同。因此,没收较大数额的违法所得,应当理解为行政处罚法第四十二条所列三种情形等中的“等外等”。正因为如此,最高人民法院在对新疆维吾尔自治区高级人民法院作出的(2004)行他字第1号《关于没收财产是否应进行听证及没收经营药品行为等有关法律问题的答复》中明确指出“行政机关作出没收较大数额财产的行政处罚决定前,未告知当事人有权要求举行听证或者未按规定举行听证的,应当根据《行政处罚法》的有关规定,确认该行政处罚决定违反法定程序。”该答复的背景是新疆维吾尔自治区药品管理局对哈尔滨鸿鹏药品经济有限公司擅自改变《药品经营许可证》注册登记地点,从事异地经营药品一案,作出了责令鸿鹏药品公司立即停止违法经营药品的行为,没收查获的全部药品,价值2038766.89元的处罚决定。鸿鹏药品公司不服向法院提起行政诉讼。《行政处罚法》并没有规定“没收财产”的处罚决定,而仅是在第八条规定了“没收违法所得、没收非法财物”的处罚种类,新疆高院请示案例中即是没收非法财物,可见最高人民法院答复中所称“没收财产”即是指“没收违法所得、没收非法财物。”本案中,被告金东区农林局在对原告擅自修改农药标签的行为进行没收违法所得元处罚时,未告知原告听证的权利,剥夺了原告要求听证的权利,应当确认属于行政程序违法,依法应予撤销。

(编写人:浙江省高级人民法院行政庭 危辉星

金华市金东区人民法院行政庭 陈 俊)




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